”Sah, Penetapan APBD Menggunakan Perkada”


Catatan IBC
”Sah, Penetapan APBD Menggunakan Perkada”

Polemik penetapan Ranperda APBD DKI 2015 menjadi Perda dan Ranpergub penjabaran APBD DKI 2015 menjadi Pergub antara Gubernur dan DPRD mencapai puncaknya, dimana pihak DPRD hingga batas akhir dari waktu yang diberikan Mendagri mulai tanggal 11 – 20 Maret 2015 (selama 7 hari kerja), Banggar DPRD memutuskan tidak memberikan persetujuan atas penyempurnaan dan penyesuaian RAPBD yang diajukan oleh Gubernur dengan berpedoman pada hasil evaluasi Kemendagri. Sikap politik Banggar DPRD tersebut, akhirnya secara tidak langsung memberikan sinyal dibatalkannya Ranperda APBD 2015 oleh Mendagri dan membuka jalan penggunaan pagu APBD sebelumnya yang ditetapkan melalui Pergub tentang APBD DKI 2015.

Berlakunya Pagu APBD Tahun Sebelumnya

Tanggal 11 Maret 2015, Mendagri telah mengeluarkan Surat Keputusan (SK) No. 903-681 tahun 2015 mengenai Evaluasi RanPerda APBD DKI Ta. 2015 dan RanPergub Penjabaran APBD DKI Ta. 2015. Dimana pada point ketiga, Mendagri menetapkan bahwa apabila Gubernur dan DPRD tidak menindaklanjuti hasil evaluasi dan tetap menetapkan RanPerda Provinsi DKI Jakarta tentang APBD Ta. 2015 menjadi PERDA dan RanPergub DKI Jakarta tentang APBD Ta. 2015 menjadi PERGUB, maka akan dilakukan pembatalan Mendagri sekaligus menyatakan berlakunya pagu APBD DKI tahun anggaran 2014. SK Mendagri ini telah sejalan dengan ketentuan peraturan perundang-undangan diatasnya mengenai keuangan negara dan peraturan turunannya. Dimana jika DPRD tidak menyetujui Ranperda APBD yang diajukan Gubernur, maka untuk membiayai pembangunan ditahun yang direncanakan, Gubernur dibolehkan melakukan pengeluaran setiap bulannya sebesar angka (pagu) APBD tahun sebelumnya sebagaimana diatur dalam Undang-Undang (UU) Nomor 17 Tahun 2003 Tentang Keuangan Negara, di Pasal 20 Ayat (6) yang bunyinya sebagai berikut:

”Apabila DPRD tidak menyetujui Rancangan Peraturan Daerah sebagaimana dimaksud dalam ayat (1), untuk membiayai keperluan setiap bulan Pemerintah Daerah dapat melaksanakan pengeluaran setinggi-tingginya sebesar angka APBD tahun anggaran sebelumnya”.

APBD sebagai perwujudan dari penyelenggaraan otonomi daerah, mengharuskan pengelolaan APBD oleh Kepala Daerah (baca: Gubernur) dan DPRD dilakukan secara tranparan, efektif, efisien dan akuntabel serta tertib dan taat terhadap peraturan perundang-undangan. APBD merupakan sumber pendanaan utama bagi pelaksanaan pembangunan di daerah. Olehnya itu, penetapan dan pengesahan Ranperda APBD jangan sampai tertunda/berhenti hanya karena kebuntuan (deadlock) dalam pengambilan keputusan politik di DPRD. Mengantisipasi hal tersebut, UU Nomor 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan Daerah sebagaimana telah diubah menjadi UU Nomor 2 Tahun 2015 Tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti UU Nomor 2 Tahun 2014 Tentang Perubahan Atas UU Nomor 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan Daerah Menjadi UU, telah diatur lebih rinci mengenai pemberlakuan pagu APBD tahun sebelumnya yang ditetapkan melalui Peraturan Kepala Daerah (Perkada) tentang APBD sebagai akibat dari adanya keputusan DPRD yang tidak menyetujui Ranperda APBD yang diajukan oleh kepala daerah, sebagaimana telah diatur di Pasal 313 Ayat (1) yang berbunyi:

”Apabila kepala daerah dan DPRD tidak mengambil persetujuan bersama dalam waktu 60 hari sejak disampaikan rancangan Perda tentang APBD oleh kepala daerah kepada DPRD, kepala daerah menyusun dan menetapkan Perkada tentang APBD paling tinggi sebesar angka APBD tahun anggaran sebelumnya untuk membiayai keperluan setiap bulan”.

Termasuk kondisi dimana Mendagri memutuskan untuk membatalkan Ranperda APBD sebagai akibat dari tidak ditindaklanjutinya hasil evaluasi Mendagri terkait perbaikan dan penyempurnaan Ranperda APBD oleh DPRD dan Kepala Daerah sesuai ketentuan Pasal 314 Ayat (8) yang berbunyi:

”Dalam hal pembatalan dilakukan terhadap seluruh isi Perda Provinsi tentang APBD dan peraturan gubernur tentang penjabaran APBD sebagaimana dimaksud pada ayat (6), diberlakukan pagu APBD tahun sebelumnya”.

Berpedoman pada UU Keuangan Negaran dan UU Pemerintah Daerah diatas, Pemerintah menerbitkan landasan teknis pengelolaan APBD melalui Peraturan Pemerintah (PP) Nomor 58 Tahun 2005 Tentang Keuangan Daerah dan Peraturan Menteri Dalam Negeri (Permendagri) Nomor 13 Tahun 2006 Tentang Pengelolaan Keuangan Daerah sebagaimana perubahan terakhir menjadi Permendagri Nomor 21 Tahun 2011 Tentang Perubahan Kedua Atas Permendagri Nomor 13 Tahun 2006 Tentang Pedoman Pengelolaan Keuangan Daerah. Dalam PP 58 tahun 2005 tersebut, telah diatur lebih lanjut mengenai pemberlakuan pagu APBD tahun sebelumnya sebagaimana tertuang di Pasal 46 Ayat (1) yang berbunyi:

”Apabila DPRD sampai batas waktu sebagaimana dimaksud dalam Pasal 45 ayat (1) tidak mengambil keputusan bersama dengan kepala daerah terhadap rancangan peraturan daerah tentang APBD, kepala daerah melaksanakan pengeluaran setinggi-tingginya sebesar angka APBD tahun anggaran sebelumnya untuk membiayai keperluan setiap bulan, yang disusun dalam rancangan peraturan kepala daerah tentang APBD”.

Hal ini berlaku pula akibat pembatalan Perda APBD oleh Mendagri, dimana dalam PP yang sama di Pasal 47 Ayat (6), berbunyi:

”Apabila hasil evaluasi tidak ditindaklanjuti oleh dan DPRD, dan tetap menetapkan rancangan peraturan daerah tentang APBD dan rancangan peraturan tentang penjabaran APBD menjadi peraturan daerah dan peraturan, Menteri Dalam Negeri membatalkan peraturan daerah dan peraturan dimaksud sekaligus menyatakan berlakunya pagu APBD tahun sebelumnya”.

Ketentuan yang sama juga diatur dalam Permendagri Nomor 13 Tahun 2006, di Pasal 106 Ayat (1) dan Pasal 110 Ayat (8).

Dengan berbagai ketentuan perundang-undangan tersebut diatas, kepala daerah memiliki kewenangan untuk menyusun dan menetapkan Perkada tentang APBD berdasarkan pagu APBD tahun sebelumnya atau sesuai jumlah APBD yang ditetapkan dalam Perda tentang perubahan APBD tahun sebelumnya, apabila tidak ada persetujuan sama antara DPRD dengan Kepala Daerah dalam penetapan Ranperda APBD menjadi Perda hingga batas akhir dari waktu yang ditentukan Undang-Undang dan jika Perda APBD dibatalkan oleh Mendagri berdasarkan SK hasil evaluasi Mendagri.

Berdasarkan pagu APBD sebelumnya, Kepala Daerah diberikan kewenangan untuk menyusun kembali prioritas-prioritas pembangunan yang akan di danai melalui Pergub tentang APBD tersebut dengan memperhatikan angka APBD/APBD-P tahun sebelumnya, yang secara teknis dijabarkan dalam dokumen RKA masing-masing SKPD. Penyusunan prioritas pembangunan tetap mengacu pada hasil-hasil perencanaan sebelumnya dalam dokumen RKPD termasuk KUA-PPAS dan selaras dengan prioritas pembangunan nasional. Adapun penganggaran untuk alokasi setiap bulannya, pengeluaran setinggi-tingginya diprioritaskan bagi belanja yang bersifat mengikat dan belanja bersifat wajib. Belanja yang bersifat mengikat merupakan belanja yang dibutuhkan secara terus menerus untuk keperluan dalam tahun anggaran yang bersangkutan, seperti belanja pegawai, belanja barang dan jasa. Sedangkan belanja yang bersifat wajib adalah pengeluaran yang diperlukan untuk menjamin kelangsungan pemenuhan pendanaan pelayanan dasar masyarakat antara lain: pendidikan, kesehatan dan infrastruktur dan/atau melaksanakan kewajiban kepada pihak ketiga, sebagaimana diatur dalam Pasal 46 Ayat (2) PP 58 Tahun 2005 dan Pasal 106 Ayat (2), (3) dan (4) Permendagri 13 Tahun 2006.

Dimungkinkan pula Kepala Daerah melakukan pengeluaran APBD yang melampaui batas tertinggi. Namun hanya terbatas pada pengeluaran untuk gaji dan tunjangan PNS, dana bagi hasil pajak dan retribusi daerah sebagaimana diatur dalam Permendagri 13 Tahun 2006 di Pasal 109, yang berbunyi:

Pelampauan dari pengeluaran setinggi-tingginya sebagaimana ditetapkan dalam Pasal 106 ayat (1) dapat dilakukan apabila ada kebijakan pemerintah untuk kenaikan gaji dan tunjangan pegawai negeri sipil, bagi hasil pajak daerah dan retribusi daerah yang ditetapkan dalam undang-undang, kewajiban pembayaran pokok pinjaman dan bunga pinjaman yang telah jatuh tempo serta pengeluaran yang mendesak diluar kendali pemerintah daerah”.

Untuk pengeluaran diluar yang diatur tersebut diatas, kepala daerah tidak dibolehkan menggunakan anggaran diluar batas tertinggi yang ditentukan. Hal ini sesuai ketentuan PP 58 tahun 2005 di Pasal 54 Ayat (1) yang berbunyi:

”SKPD dilarang melakukan pengeluaran atas beban anggaran belanja daerah untuk tujuan yang tidak tersedia anggarannya, dan/atau yang tidak cukup tersedia anggarannya dalam APBD”.

Mekanisme Penetapan Perkada Tentang APBD

DPRD dan Kepala Daerah wajib menindaklanjuti SK Mendagri mengenai hasil evaluasi atas Ranperda APBD berdasarkan hasil persetujuan bersama antara DPRD dan Kepala Daerah. Apabila hasil evaluasi Mendagri tidak ditindaklanjuti, maka Mendagri dapat memutuskan pembatalan Ranperda APBD tersebut sekaligus menyatakan berlakunya pagu APBD tahun anggaran sebelumnya yang ditetapkan dengan keputusan Mendagri.

Setelah menerima SK Mendagri mengenai pembatalan Ranperda APBD dan berlakunya pagu APBD tahun anggaran sebelumnya, kepala daerah menyusun dan menetapkan Ranperkada tentang APBD dan selanjutnya disampaikan kepada Mendagri untuk di evaluasi dan mendapat pengesahan.

Namun sebelum itu, kepala daerah terlebih dahulu memberhentikan pelaksanaan Perda APBD. Kemudian DPRD bersama kepala daerah mencabut Perda APBD tersebut dengan Perda tentang Pencabutan Perda tentang APBD. Hal ini dilakukan selama 7 (tujuh) hari sejak diterimanya SK Mendagri mengenai pembatalan Perda dan Pergub tentang APBD. Selanjutnya, setelah Perda pencabutan Perda APBD ditetapkan, maka kepala daerah menetapkan Peraturan Kepala Daerah mengenai pelaksanaan pengeluaran atas pagu APBD tahun sebelumnya sebagaimana diatur dalam Pasal 49 PP 58 tahun 2005.

Kepala daerah menyampaikan Ranperkada tentang APBD untuk memperoleh pengesahan Mendagri paling lama 15 hari kerja terhitung sejak DPRD tidak menetapkan keputusan bersama dengan kepala daerah terhadap Ranperda tentang APBD. Apabila dalam batas waktu 30 hari kerja Mendagri tidak mengesahkan RanPerkada tentang APBD, maka kepala daerah menetapkan RanPerkada tantang APBD menjadi Perkada sebagaimana diatur dalam Pasal 108 Permendagri 13 Tahun 2006. Setelah Perkada tentang APBD ditetapkan, kepala daerah dapat melaksanakan pengeluaran APBD. Namun demikian, apabila penetapan dan pengesahan APBD terjadi keterlambatan dari jadual yang diatur dalam perundang-undangan, kepala daerah dapat melaksanakan pengeluaran setiap bulan setinggi-tingginya sebesar 1/12 (seperduabelas) APBD tahun anggaran sebelumnya. Pengeluaran setinggi-tingginya dibatasi hanya untuk belanja yang bersifat tetap seperti belanja pegawai, layanan jasa dan keperluan kantor sehari-hari, sebagaimana diatur dalam Pasal 105A Ayat (1) dan (2) Permendagri 59 Tahun 2007 Tentang Perubahan Kesatu Atas Permendagri 13 Tahun 2006 Tentang Pedoman Pengelolaan Keuangan Daerah.

Catatan penutup

Praktik menyisipan kegiatan dan anggaran dalam penyusunan dan pembahasan APBD di Jakarta bukanlah kasus yang baru muncul saat ini di pembahasan APBD 2015, namun telah berlangsung lama. Bahkan, praktik penyisipan anggaran tersebut juga terjadi di daerah-daerah lain di Indonesia. Hanya saja, selama ini belum banyak terungkap di publik karena kepala daerah dan DPRD saling melindungi zona nyaman masing-masing dalam mengeruk ‘keuntungan’ pribadi dan golongan atas proyek-proyek APBD. Berbeda halnya dengan di DKI Jakarta, dimana Gubernur bersedia dan ‘berani’ membongkar praktik buruk pengelolaan APBD selama ini baik di jajaran SKPDnya maupun di DPRD.

Hendaknya polemik penetapan APBD DKI 2015 dapat menjadi pembelajaran baik bagi seluruh daerah di Indonesia dalam mengelola APBD agar lebih transparan dan akuntabel serta melibatkan partisipasi masyarakat tidak hanya dalam lingkup pengawasan ketika anggaran telah disahkan dan dilaksanakan, akan tetapi lebih substansial, pemerintah daerah telah melibatkan partisipasi masyarakat dalam proses-proses penyusunan dan pembahasan anggaran sebelum APBD ditetapkan serta menyediakan kemudahan bagi masyarakat untuk mengakses data dan informasi perencanaan termasuk dokumen anggaran secara luas. Sehingga politik anggaran daerah benar-benar berjalan secara demokratis dan terpenuhinya hak politik masyarakat dalam menentukan arah dan sasaran kebijakan anggaran. Lebih jauh, APBD dapat memberikan manfaat sebesar-besarnya bagi kesejahteraan masyarakat. Hal-hal tersebut, telah diatur dalam konstitusi dan berbagai peraturan perundang-undangan, hanya saja pada tataran praksisnya, pemerintah daerah seringkali abai.

Note: Disusun oleh Roy Salam (Peneliti Senior IBC). Catatan singkat ini dibuat berdasarkan telaah atas regulasi mengenai pengelolaan keuangan daerah kaitannya terhadap polemik pembatalan Ranperda APBD DKI Tahun 2015 dan potensi diberlakukannya pagu APBD DKI tahun sebelumnya (2014). Dimana hal ini baru pertama kali terjadi sepanjang sejarah pengelolaan keuangan daerah di Indonesia.

Catatan Penggunaan Perkada Untuk APBD DKI 2015_RoySalam